“两反转隶”,检察院路在何方?(万字长文气势磅礴)

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检察再出发

作者:北京市人民检察院 刘哲

百年风云变幻,检察制度几度沉浮,但终因法治而博兴,而今外有反贪转隶、以审判为中心重塑格局,内有司法体制改革再构机理,检察向何处去,当有之一问。放眼更加长远的未来,以大尺度的历史观考察检察发展路径,公诉权应成为当之无愧的检察核心,公诉权是检察制度的源头和归属,是检察制度的灵魂,应当以强大诉权回应以审判为中心的召唤,将庭审打造成检察制度的发言席和宣传栏,在法庭上强势回归,使公诉人成为人格化的检察制度,以指控立德、立言、立行,以思想力、语言力、行动力赢得实实在在的公信力,将以往分散用力的检察布局向诉权方向集中,以专业化细化诉权分工,以诉权为核心整合检察职能,打造检察核心竞争力。顺应以审判为中心打通案件质量传递通道,将不断提高的证据标准向侦查前段传导,形成倒逼机制,引导侦查机关提升基础质量。重新诠释公诉权内涵,将公益诉讼注入其中,使公益诉讼与指控犯罪成为新时代检察制度的双轮驱动,通过系列标志性诉讼向雾霾为代表的环境、生态、食品药品等民生领域体制性问题开炮,通过公益诉讼整合全社会公益资源,系统性、全方位对民生领域积弊开刀,为公众代言,为亿万百姓发声,扛起优化社会机理的大旗,使公益诉讼成为新时代检察制度的战略增长点。这就是检察制度的新方向,检察需要再出发。

壹 检察工作的四个维度

 时间之维。法国大革命以降,世界检察制度仅二百余年,却以革命之精神颠覆了纠问制的庭审构造,现代刑事诉讼制度至此展开,并跟随拿破仑的脚步传遍欧陆各地,先普鲁士而后东瀛,再辗转抵达中国。从清末预备立宪起算,中国检察制度凡一百一十年。回顾百年中国检察制度史,从检事局、检察局、司直局、都察院、检察厅、检察署到检察院,名称几经更迭,检察职能也几经调整,其命运也经过撤销重建的几番起伏。事实上,中国检察制度史正是中国近现代司法制度进化史的缩影,检察制度在纠问制的中华法系并无存在的空间,它是以控审分离为代表的司法近代化的产物,并伴随整个世界司法制度的发展并逐渐演进,期间虽有曲折,但方向光明。可以说检察制度就是中国法治发达史的见证者,其存亡兴废与法治昌明息息相关。检察制度是司法领域权力内部制约的产物,将审判和侦查两相区隔,支撑法庭成三角构造,既要防止侦查滥权也要防止法官擅断。检察官以客观公正为基本立场,以匡扶正义为己任,京师检察厅检察长杨荫杭有言:“……查检察官职司搏击,以嫉恶如仇为天职。昔者有言:见不仁者诛之,如鹰鹳之逐鸟雀。此诚检察官应守之格言。因检察官本不以涵养为容忍为能事也。”(梁景明:《杨绛之父杨荫杭:京师检察厅检察长》)

空间之维。检察制度已在世界各国普遍建立,联合国通过了《关于检察官作用的准则》,检察制度已经成为现代司法制度须臾不可分离的一部分。不管世界风云如何变幻,全球化已经成为一种不可逆转的趋势,检察制度在法治建构的功能上趋于一致。近年来推行的以审判为中心的诉讼制度改革与认罪认罚从宽制度试点改革均是借鉴了西方成熟法治经验的产物,刑事诉讼法修订的方向也是在不断加重人权保障的功能,符合国际发展趋势。法治作为社会进化的一个重要方向,是不可抗拒的历史潮流,检察制度在这里扮演着越来越重要的角色。

职能之维。外在来说,在以审判为中心诉讼制度改革的推进过程中,司法机关的角色正在由各管一段的分段论向以审判为中心的中心论转变。内在来看,立案、侦查、批捕、公诉到执行监督的全流程分段负责、分散作业、分头发力的检察职能分工模式愈加不能适应以审判中心的发展方向。在职务犯罪侦查权转隶和审判中心强化的双重改革背景下,公诉权的作用将不断凸显出来,以公诉权重构检察内部职能分工模式已经势在必行,应以案件领域、案件类型代替业务流程成为检察职能新的划分维度,有必要以专业化与职能集约化作为检察资源配置的基本标准,针对多重犯罪风险打造多重检察职能集群,变军区为战区,以战斗力为核心重构检察职能配置体系。从公诉权的内涵来看,也不应固守指控犯罪这个单一维度,从检察制度的诞生之日检察制度就注定了其维护公共利益的使命,这也是检察制度的发展趋势,与其拼凑量级悬殊的刑事、民事、行政三架检察马车,不如打造刑事指控和公益诉讼双轮驱动、紧密结合的强大诉权,做好自己的核心产品,形成真正意义上的核心竞争力。

机制之维。多年来,泛行政化的组织机构模式和管理方式制约了检察职能的发挥,从综合行政部门的占比来看检察机关就一般要高于审判机关,而核心业务的突出性又不如审判机关。这种结构性失衡就是下一步去行政化的改革方向。从内在运行机制来看,由于大量业务部门缺少庭审的独立场域,职能运作多奉行科层制管理模式,重管理、轻激励,多重管理、多头管理现象严重,内在责任心和荣誉感不能充分发挥。为此,依托司法责任制的改革和信息化技术手段,有必要重构评价体系和激励机制,激发检察官内心的荣誉管和进取心,打造自我组织、自我管理、自我迭代的司法管理自组织模式,重构检察机理,并成为新时代检察制度蓬勃发展的核动力推进器。

贰 检察工作的战略与战术问题

 毛主席说不要计较一城一池的得失,说的是战略与战术的关系。战争如此,检察工作也是如此。我们要追求公平正义,既要追求每一个个案的公平正义,这是战术问题,但更要追求司法整体正义的最大化,这是战略问题。我们要关注个案质量,但更要关注案件质量背后深层次的司法机理,关注以审判为中心的诉讼制度改革背景下审判标准的不断提高与侦查质量持续薄弱的基本矛盾,关注司法职权分工、制衡、衔接对司法公正的影响,关注以司法办案责任制为核心的司法体制改革所带来的检察办案运行模式的转型升级,这些是都是检察战略问题,只有在战略层面取得决定性的胜利才可能赢得整个战争,才可能带来社会公平正义的最大化和国家的长治久安。头痛医头、脚痛医脚,不能解决根本问题。我们要制定一些中长期的规划,对一段时期的检察工作做出部署和安排,制定工作计划,但我们更要展望未来,树立百年的检察目标,思考长久的法治进程和法治格局。

小米公司的雷军曾说:不能用战术上的勤奋,掩盖战略上的懒惰。诚如斯言,检察工作是不是有相似的问题?我们是不是更多的考虑现实的和迫切的问题,缺少了战略层面的思考?我们是不是把更多精力放在一些重要的个案上,忽视了长期规划、结构整合和制度建构?战略不一定是攻城略地,不一定是气吞山河,能够直观可见,它可能随风潜入夜,比如像互联网,也可能是管理模式的微观调整,比如包产到户。但它们的影响面必然是巨大的,巨大到可以重塑人的生活和习惯。对于检察工作的战略和战术问题,需要考虑以下几点:

一、重塑检察工作格局

我们正在推进以审判为中心的诉讼制度改革,这是刑事诉讼重心的一次战略转型,是一次结构性的调整,对检察机关来说也有着战略意义。检察机关以往呈线性分布、分段管理、多点开花的检察职权配置模式,已经不再适应以审判为中心的格局,并将因失去重心而分散本来就有限的检察资源,使本应成为核心的业务无法得到长足的发展。整个刑事诉讼都要以审判为中心展开,检察工作也要以审判为中心展开,我们距离这个中心点最近的就是公诉工作。公诉不但要发挥审前的主导作用和指控的主体作用,还要发挥检察职能的核心作用。要以公诉为核心重新配置检察资源,以公诉为龙头重构检察业务体系,突出重视出庭公诉能力,使检察官在法庭强势回归,将不断提高的审判标准向侦查环节延伸,以确立庭审中心为目标发挥各种监督、制约职能。通过检察职能的自身整合来带动整个刑事诉讼制度围绕以审判中心的重构。

作为核心的公诉工作内涵应该重新界定。公诉不应仅局限于代表国家提出的刑事指控,也应该包括代表公共利益提出的公益诉讼。两者都是公诉的应有之义,也是各国通例。代表公众利益提出关系民生领域的重要诉讼,包括环境污染、医药卫生、食品安全、公共交通、土地拆迁、劳动保护、网络安全、金融安全等诸多领域,均为公众所迫切需求,攸关亿万公众的切身利益。而很多公益案件直接与刑事案件相互关联,在办理刑事案件过程中就能够发现其中影响公益之问题,同样在办理公益诉讼的过程中也有可能发现刑事案件之线索,两者可以相互衔接。由公诉部门行使公益诉讼之职权,有利于线索发现,节约诉讼资源。同时由于公诉人更具出庭能力,有利于直接将指控能力转化为公益诉讼中的控诉能力。至于民事行政法律知识不足等问题可以通过学习培训、人员整合加以解决。初任检察人员都需要经过司法考试,司法考试需要全面考察法律知识,而且很多检察官都受过系统法学教育,法律知识体系是完备的,不存在显著的知识障碍。事实上,法院当中刑庭和民庭法官也存在岗位交流,并不存在业务障碍。事实上,全方位掌握法律知识,有利于打通民刑界限,更好地开展检察工作。全力提出公益诉讼,将不良企业和不作为的行政机关提交法庭审判,有利于重新诠释检察工作的内涵,强调其公共利益和国家利益的属性,突出其人民性,同时可以进一步扩大影响力,提高公信力。这些工作也是其他机构和民间组织所无法代替的,也是非常有意义的,让天更蓝、让食品药品更加安全、让公共交通更加畅通、让金融行业更加规范、让我们的家园不会被随意破坏和污染,与打击犯罪几乎一样重要,有些公益诉讼覆盖面更广,比如雾霾问题就涉及到千百万人的健康,这些问题并不是小事,也特别需要检察机关代表公共利益有所作为。

二、提高检察资源使用效能

检察资源是有限的,所以就有了使用效能的问题。资源到底应该怎么分配,应该充分考虑检察工作重心的调整,把好钢用在刀刃上。怎么提高检察资源使用效能,笔者认为主要有以下五个方面:一是使检察资源由综合部门向业务部门倾斜,以办案为中心。很多检察机关在改革中向业务部门倾斜的力度有限,还有待于进一步加强。二是明确检察工作的重点,将资源向核心办案部门倾斜,形成检察机关的核心竞争力,并形成强有力的检察业务产品,满足公众不断提升的多层次的法治诉求。三是整合检察内部职权,提高检察资源的集中度,减少行政运行成本。部门分散,必然增加职数、增加非办案人员人数(比如内勤),同时条块分割之后,不可避免的会增加行政协调成本,无形中耗费了有限的检察资源。因此,有必要适当集中相似的检察职权,提高检察职权运行的集约化程度。四是转变检察工作模式,提高工作灵活性,提高检力资源使用效率。比如刑事执行检察工作的方式普遍采用派驻的方式,这需要消耗的人力资源较多,是否可以考虑定期或不定期检查的方式,变“人盯人”的固定监督向“联防”的灵活监督转变。五是改变专案办理方式,在办理重点案件的同时考虑检察工作的整体效能。当前每一个专案组都是临时组建,一方面会冲击既有办案任务,另一方面也不利于专案工作的专业化建设。是否可以考虑成立类似于台湾地区特侦组的模式,成立特别检察办案组织,专门办理重大专案,从而避免临时组建的弊端,以相对固定的运行模式有效提高检察资源使用效能。台湾地区特侦组只有6-15检察官就办理了大量复杂案件,而且是从侦查到公诉全过程完成,仅陈水扁弊案的起诉书就达到6万字,可见集约化有利于提高检察资源使用效率,办案专业化水平和案件质量,从总体上提高整体检察效能。

三、突出发挥人的作用

再好的制度最终还是要落实到人,检察官的道德感受力、理念智识、主观热忱和天资禀赋将决定着检察工作的质量、效果和面貌。以审判为中心的诉讼制度改革就是“审判中心主义”的中国化改造,但扛着反对“侦查中心主义”的大旗,其道路必然是曲折的、渐进的,但其前途也必将是光明的。与其说是改革,不如说是一次迟到的“归来”。检察官积极参与以审判为中心的诉讼制度改革,不是在权力分配的蛋糕上博弈,而只是在努力寻找日渐迷失的本我。以审判为中心的诉讼制度改革,就是要打破无往不在的行政枷锁,像实现“包产到户”用价值规律来引导人性一样,用司法规律来引导司法官的人格,实现每一个个案的公平正义。未来检察制度的取决于对检察官个人能力的发挥,检察官不再是上命下从的螺丝钉,而是检察权的行使个体而存在的,检察官在未来将具有相对的独立性。

叁 以强大诉权回应以审判为中心的诉讼制度改革

 以审判中心的核心在庭审的实质化,而庭审的实质化首先在于出庭公诉的实质化,而出庭公诉的实质化必然要求在公诉能够在庭前整合检警资源,形成指控合力。面对日益审判中心的标准提高,辩护权的实力不断增强,以及侦查质量持续薄弱的现实,只有诉权首先强大起来才能应对前后的夹击和瞬息万变的庭审局面。

一、检察制度的本源

诉权是检察制度的源头和依归,是后续侦查权和监督权附着的母体,其本末不可倒置。检察官并非监察百官的御史大夫,那不是现代意义上的检察制度。检察制度从法国大革命诞生之日起就是刑事审判程序的启动者,之前的侦查程序实际上属于审前准备,诉权向前延伸会产生引导侦查、指挥侦查、自行侦查、监督警察等多种权能,向后延伸则会产生抗诉权和刑事执行监督权。将诉权作为检察职权的核心并非限缩检察职权,此种论调者往往是看低了诉权的作用。诉权的力量其实非常强大,我们对此认识往往不足,比如FBI可以调查希拉里,但是起诉权掌握在司法部手中。不能起诉就不能审判,就不能被定罪。诉权的核心在于其主动性,是否起诉以及对谁起诉,这并非选择性执法,而是一种公共利益考量,在学理上被称为检察裁量权。一方面,侦查虽然也有选择性,但无权轻易终止,只能移送不起诉书意见书由检察官处理;另一方面,侦查也无权自行起诉,必须由检察官决定是否起诉,因此审前的裁量权一般由检察官掌握。侦查并不是刑事诉讼的中心,其实质是诉权的辅助。德国刑事诉讼法就规定,侦查是起诉的准备。以上说的是诉权在审前把关上的重要性。

在实质化的庭审当中,诉权的作用更是无可替代。在庭前再充分的准备都要经由检察官强有力的指控才能作数,庭审实质化程度越高,则庭审变数越大,指控败诉的风险就越大,一旦败诉则之前的侦查准备均前功尽弃,诉权焉能不重要。面对日益提高的人权保护水平和强大的辩护方,尤其是在越来越公开、透明的庭审环境之中,公诉人俨然已经成为了检察机关的化身,一荣俱荣、一损俱损,已经无法分离,所谓的检察公信力就依赖于公诉人的表现。而这些都是检察机关其他权能所不具备的。

二、作为核心维度的诉权

诉权作为检察制度的核心,其实依托于审判这个中心,中心不彰、核心不显,中心日彰、核心日显,相辅相成。因为以侦查为中心的刑事诉讼格局中,庭审仅具有形式意义,不能改变诉讼结局,分量极为有限,检察机关的职能围绕审判中心布局变得没有意义。有意义的是围绕侦查中心布局,加强检警配合,围绕如何高效打击犯罪开展工作,通过发挥审查逮捕权还可以发挥一些引导侦查的作用,而加强自身的职务犯罪侦查权就变得更为实际。公诉人的重心在审查、在梳理,在帮助侦查机关查缺补漏,而不在出庭指控,因此审查报告的作用要远远高于起诉书,书面表达能力要重于口头表达能力。但是自从2012年刑事诉讼法修订以来,特别是推进以审判为中心的诉讼制度改革以来,庭审实质化的方向逐渐加强,证人出庭增加、直接言辞原则不断落实,非法证据排除和证据裁判原则不断强化,公诉人的庭审压力日益加大,随着审判公开的加强,公诉人在法庭上遭遇的挑战已经不再是对公诉人本人或者本部门的挑战,已经构成了对整个检察机关的挑战,公诉人在法庭上表现不佳,各方矛头会直指检察机关的高层。检察公信力与公诉权行使的依存度越来越高。公诉权已经是检察机关一个无法回避的焦点,这是因为审判中心的回归,庭审重回诉讼核心舞台,这并不是什么颠覆式的创新,这其实只是回归诉讼规律的本源。公诉权的核心意义不仅是因为它离审判中心很近,也是因为它本身就是检察制度的母体,其他所有的检察职能都是从这个躯干延伸出来的枝杈,枝杈不管多么的茂密也不能超过母体本身,也只有这个树干进一步茁壮成长才有其他职能发展的空间和基础。

三、出庭能力的战略价值

庭审的重要性当然因审判而水涨船高,但对检察机关的重要性还不止于此。通过法庭自然可以联想到法院,这是审判机关形象的一个生动载体,但是由于法庭上法官说话不多,所以这种直观感受不那么强烈。实际上判决书是另一个法庭,是文本意义上的法院,由于它充分详实的内容将审判的过程、分析和依据进行了完整的呈现,因此判决书是另一个审判形象。目前来看,起诉书虽然也普遍公开,但在丰富性上相比于判决书还有很大的差距,短期内很难有根本的变化。而其他检察职能都隐没于诉讼活动的流程之中,很难直接纳入公众的视野。正因此,出庭指控的重要性就变得日益凸显,由于肩负举证责任,公诉人往往成为法庭上说话最多的那个人,从台词量和出镜率来说公诉人绝对是一号角色,这些内容虽然并不能完全纳入判决书,但是由于庭审直播和公开审判,公诉人的表现变得直观可见,而且由于上百万件的刑事案件都要开庭审理,以平均每场10人旁听来说就有上千万的收视率,那些直播的庭审影响力就更是无法估量。仅快播一案,直播期间就有上百万人围观,案件的话题页累计阅读次数更是达到3600余万次。根据最高人民法院的表态,庭审直播将成为常态,这意味着公诉人将长久停留在公众的视野当中,他们是最直观可见的法治传播者,他们的一言一行、一举一动都会被公众看在眼里、记在心上,他们的表现直接决定了法治能量的正负方向。这种海量的收视率将成为检察机关的一扇窗口,公诉人就是人格化的检察机关,他们的整体形象几乎就是检察机关的形象。正因此,出庭能力建设对于检察机关来说就有着战略性的意义,关乎检察机关的公信力。出庭能力所展现的证据质量、法律思辨、气韵风度,既体现了侦查的基础水平,也体现了检察机关在证据审查驾驭、刑事政策把握、法律理论素养的综合实力,甚至是检警整体实力的体现,关乎刑事诉讼全局。

四、诉权的强势回归

公诉核心重要性和出庭战略意义的凸显需要诉权的强势回归。外部来说,要顺应以审判为中心打通案件质量的传递通道。解决审判标准不断提高和侦查质量持续薄弱的核心矛盾,全面放开不捕不诉的指标控制,打通审判与侦查之间的案件质量传递通道,将不断提高的证据标准和审判要求及时传递给侦查环节,并发挥法律监督的职能作用,扫清案件质量传递过程中任何违法障碍,督促合法侦查、有效侦查,匡正审判的矫枉过正,使刑事诉讼实现良性运行,实现打击与保护并重的目标。内部来说,需要充分认识诉权的本体性作用。围绕公诉这个核心配置检察职能,将检察资源向公诉权方向整合,在此基础上适当调整延伸性检察职能,通过优化检察机关内设机构的方式,精简副业、突出主业,形成主次分明、本末有序、线条分明、资源优化配置的检察职能新格局。

但最重要的还是要练好出庭能力的内功,可以运用互联网思维,以出庭能力培养平台等形式打造激励机制和交流平台,打通出庭能力的任督二脉,使出庭能力普遍得到质的提升,用信息化手段助力诉权的强势回归。

肆 打通案件质量传递通道

 以审判为中心的诉讼制度改革的核心问题是审判标准不断提高和侦查质量持续薄弱的矛盾,检察机关作为中间环节,应当打通审判与侦查之间的案件质量传递通道,将不断提高的证据标准和审判要求及时传递给侦查环节,并发挥法律监督的职能作用,扫清案件质量传递过程中任何违法障碍,督促合法侦查、有效侦查,匡正审判的矫枉过正,使刑事诉讼实现良性运行,实现打击与保护并重的目标。

一、顺应司法规律和人性规律

潮流和规律是不可违背的,正所谓“顺之则昌、逆之则亡”。以审判为中心是基本的诉讼规律,已经形成了改革的共识,这是一个大的方向。这一个共识形成的过程是来之不易的,是在纠正一个又一个的冤假错案、痛定思痛之后的理性思维。就好比对刑讯逼供的认识,几千年来刑讯是合法化的,1910年《大清现行刑律》废除了大部分刑具但仍然保留了竹板,具有近代化倾向的《大清新刑律》在朝野的争议声中也未能完全废除刑讯。即使后来从法律上废除了刑讯,但在司法实务中刑讯也有着巨大的惯性,可见对真理的认识从来都不是一步到位的。以审判为中心的方向虽然确定,但是如果内容不能完全适应,以审判为中心仍有被架空的风险。以审判为中心不是审判机关的一厢情愿,而应该成为整个司法机关的共识,并逐渐形成整个社会的共识。在司法机关共识的形成过程中,应该充分注意声音和信号的传递。审判具有终局性,既是给案件流程划句号,也是给当事人的命运划句号,因此格外慎重,对新的法治理念接受最早,对新理念的压力感受最直接,对案件的标准也必然把握更严,或者说能够率先体现新法的要求。但是这种新的要求和新的标准,在整个刑事诉讼链条的传递是缓慢的,尤其是侦查环节作为神经末梢,很多时候还是按照惯性来办案,新法的理念并不能迅速通过文字的形式传递过来。这也是人性决定的,直接经验就是强于间接经验,感性认识就是比理性认识来的直接,尤其侦查人员作为行动者,更加注重直接经验和感性认识,这是人性的规律,也同样不可违背。如果一个案件还能捕、还能诉,那就照常办呗,至于能不能判,离的远了一些,而且真正判无罪的也不多,所以感受也不强烈。这就是司法认识的传递链条,也就是案件质量的传递通道,如果新标准不能及时传递,侦查模式必然依然故我,如果检察机关在捕和诉的问题上继续迁就侦查机关,自己将案件质量的压力背在身上,侦查人员自然也就浑然不觉,侦查质量自然难有大的改善。如果质量不高的案件依然照常移送过来、起诉出去,一方面会使侦查职责检察化,降低诉讼效率,冲淡指控主业;另一方面,就是为质量不高的案件背书,硬性起诉,在法庭忍受煎熬,最后以撤回起诉换无罪,从而维持一个暂时的稳定现状,但是牺牲的却是检察机关的公信力。在自身底气不足的情况下,审判监督自然也难以开展。因此,检察机关应该放开案件质量的闸门,让已经显著提高的证据标准传递出去,通过一个个不批捕、不起诉的案件,让侦查机关猛醒,这比任何宣讲、座谈和辅导都有意义。应该传达一个明确的信号:不按新的标准来,此路不通,从而让侦查人员主动寻找提高办案质量的出路。而且这种传播是有针对性,质量不高的人员收到的信号也就越多,对他的影响也就越大,他引起的重视也就越大,只要有问题,就有信号反馈,即使是具体而微的问题,也会有具体而微的反馈。这些信号的反馈汇成的洪流才会冲垮以往的侦查惯性,将侦查引入更加合法、规范的轨道上来,从而使整个刑事诉讼程序走上正轨。

二、顺其自然,人性是法治信号的加强器

案件质量传递通道需要打通,法治信号需要传递,需要信号加强器,需要不断放大声音,从而避免传递过程中的损耗。好比说,一个无罪判决,需要十个不起诉来传递这种证据标准才能引起侦查机关足够的重视,声音传递的规律也是这样,只有在中间环节不断加强才能保障信号传递的足够远而又不失真。也只有足够的力度,才能促使强大的侦查惯性转向,这都是自然而然的。在这个问题上,笔者并非建议人为加大不起诉的力度,故意做出一些姿态。其实没有必要,只要真正的放开就好,顺其自然就好。该不起诉就不起诉,该不批捕就不批捕,没有任何人为的迁就,对审判标准提高的认识会自然传递出去。其实人性就是法治信号的加强器,斯蒂芬·平克的《人性中的善良天使》也大致是这个意思,人性都愿意传递好的信息,而不愿意传递坏的信息,翻开我们的微信朋友圈,你就能够看到,普通人如此,作为司法官更没有人愿意制造冤假错案,甚至没有人愿意增加冤假错案的风险。这一方面是有错案追究制度,更主要的是不符合人性。放开司法人性,他们自然会使对冤错案件的担忧放大,从而对证据标准、案件标准的传递加强。现在的去行政化、去地方化的司法改革,司法责任制的落实,也是司法官人性的解放运动。让司法官用法律和人性来衡量案件,放出传递善良的天使,从而拨正司法航向。

三、司法进步需要体制内外的宽容和理解

公众对司法有两个不能接受:一个是不能接受冤假错案,另一个是不能接受无罪判决,尤其是过多的无罪判决,有时候还把无罪判决与冤假错案划等号,这其实是自相矛盾的。无罪判决大部分是一二审程序内做出的,这是刑事诉讼的自我纠错机制,也是打击与保障双重目标的必要张力。要求所有起诉的案件都能够做出有罪判决,要求刑事诉讼法程序从立案开始就要一条道走到黑,这本身就是违背司法规律的,这也是冤假错案产生的因素之一。要求司法进步,要求以审判为中心,首先就要接受无罪判决是一种正常现象,法律事实不管如何客观也是人对证据的判断,包含了巨大的主观因素,不可能是百分之百。让司法官的决定能够从外部舆论中松绑,让司法首长在人大投票时能够从无罪数据上解脱,让司法的归司法、舆论的归舆论,使司法获得自主权,在纠正错误的时候没有心理负担,司法才能回归常态。无罪以及不起诉等除罪化的处理,只是一种司法认识,并不必然意味着司法责任。司法责任在错案结果的基础上,还必须要有故意或者重大过失,司法责任也要遵循主客观相一致,不能搞客观归责,因此,有必要将无罪与错案区别开来。建议取消两院报告中的无罪判决数据,而代之以司法责任数据。不要问是不是无罪,有多少无罪,而要问是不是有司法责任,有罪的案件也可能有司法责任,无罪的案件也不必然就有司法责任。

在内部环境中,建议进一步放松准追责类的评价机制。比如对无罪数据的高度敏感,对无罪案件的多头复查,使检察官将无罪视为畏途,谈无罪色变,从而畏首畏尾,不敢放开手脚,导致在法院面前一味妥协,对于矫枉过正的判决也不敢纠正,使审判中心滑向法官中心的歧途,也减损了检察机关的威信。对于侦查机关的各项数据指标,更要充分放开,使案件质量压力自然释放,倒逼侦查质量的提高,从而才能使案件质量走上良性循环之路。在案件质量通道打通的初期,无罪、不批捕、不起诉的数据都会不同程度的上扬,这是正常现象,对于打击不力的声音应该有清醒的认识,因为这是暂时的。现在的标准提高是为了更好的精准打击,是为了找到打击与保护的平衡点。事实上,与打击不力的声音相比,公众更为痛恨的其实还是冤假错案,而我们做的这一切就是为了避免冤假错案,这种切实的努力和适当的解释能够得到公众的认可。

四、法律监督是案件质量传递通道的“清道夫”

这个比喻并非是对法律监督作用的贬损,反而是对法律监督最大的肯定,法律监督这名“清道夫”就是要清除整个诉讼程序中不规范、不合法的地方,将他们扫入司法的“垃圾堆”,让案件质量通道能够顺畅流通,使法治信号能够及时上传下达,保障司法机体的血脉通畅。在不批捕、不起诉制约力量加强的同时,辅之以必要的侦查监督措施,有针对性的纠正一些侦查症结,有利于侦查机关对症下药,加快侦查质量提高的速度,从而为侦查模式的转型赢得时间,也有利于避免大量不捕、不诉对犯罪打击力度的消减,在牺牲最小的情况下实现诉讼制度改革的目标。在这个过程中,侦查监督发挥的是一种免疫功能,对不合法、不规范的执法行为能够及时做出排异反应,保证司法机体的健康。在侦查质量不断提高之后,面对审判标准的矫枉过正和司法擅断,就可以通过审判监督的方式予以有力纠正,从而使司法的航向始终保持在打击与保护的平衡状态。法律监督是检察机关的宪法性职责,它不是可有可无的,笔者认为它是协调侦查与审判、保护与打击、理性与感性的伟大的平衡器。在保障案件质量通畅的过程中,也要保障传递信号的正确性,从而避免传递错误的司法信号。

以审判为中心的诉讼制度改革是一个系统工程,需要体系化的思维。就像城市建设既有高楼大厦、宽阔的马路和广场,也要有地下管道,缺一不可。案件质量传递通道就像城市的地下管网,并非显见的司法政绩,但却是司法长期稳定运行的命脉。就像德国人形容地下管道一样,案件质量传递通道体现的也是建构者的良心。

伍 公益诉讼是新的战略增长点

 反贪转隶之后,检察机关应该寻找新的增长点,公益诉讼其实具有重要的战略价值,这一点检察机关内部还缺少充分认识。首先,公益诉讼都是关系国计民生的重要领域,是亿万人民民众极为关注的事情,其关注度、其影响力,一点也不低于反腐大业;其次,公益诉讼也是在优化或者净化社会运行环境和治理环境,是对政府部门不作为的督促,是对不良经济行为的纠正,也是广义的社会反腐,或者说社会净化;再次,公益诉讼具有突出的紧迫性,比如雾霾问题,不仅关系到大多数中国人的身体健康,也关系到中国经济和治理体制的健康发展,已经成为国人的一块心病,直接影响到综合国力,成为制约社会经济进一步向前发展的瓶颈,此患不除,国人对政府的治理能力难有信心;最后,公益诉讼是社会自我改良的一种重要动力,社会公益组织热心参与社会管理,但由于泛行政化的管理模式,缺少证据调取能力,法院对监督政府和大型企业也缺少热心,一腔热血被泼上一盆冷水,有些只好转向聚众与政府对抗的道路,这是正能量缺少引导转向负能量的典型路径,在这个过程中如果检察机关能够推一把,这个正能量就可以进一步往前冲,反而成为改善社会的动力。

    一、公益诉讼权演化史

公诉权与公益诉讼权原出一门。早在罗马法时期,诉讼只是简单的划分为公益和私益两种诉讼形式,与私益诉讼不同的是,公益诉讼维护的是社会公共利益,只要法律没有特别规定,具有市民资格的人均可提起诉讼。彼德罗·彭梵德指出:凡具有市民资格的人均有权提起民事诉讼——既为维护公共利益而设置的罚金诉讼。提起这种诉讼时,具有优先权的是受到非法行为侵害的人和被公认适宜起诉的人。(彼德罗:《罗马法教科书》)这个适宜起诉的人当时并没有设立固定的职位,因此普遍仍由私人自发提起,直到两千年之后罗马法复兴才有了根本的变化。在君主制后期的欧洲各国才出现了国王的私人法律代理人,在法国叫检察官,在英国叫总检察长或副总检察长,以便在封建制向王权国家过渡的过程中通过法治手段从领主和教会手中夺取司法权,并进而在资产阶级革命和启蒙运动之中演化为公共利益的代表,从而实现从地方到中央、从神权向王权、再从王权到公权的逐渐转型。法国大革命成为现代检察制度诞生的标志,检察官不仅成为指控犯罪的公共代理人,也逐渐成为公众民事利益的代言人,在1806年的《拿破仑法典》中就赋予检察机关民事诉权的方式,在公共秩序和公共利益遭受侵害之虞,通过提起民事诉讼的方式,对其予以保护。检察官在公益诉讼的法律地位至此被确定下来,并为后续法国民事诉讼法所确认。英国公益诉讼权集中在检察长手中。真正将公益诉讼发扬光大的是美国,五十年代世界八大公害事件之一的洛杉矶光化学烟雾事件以及多诺拉烟雾事件发生以后,震惊美国,生存的危机感使美国民众发起了声势浩大的环境运动,要求政府加强环境保护力度。联邦政府先后制定了《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》、《噪音管制法》、《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》。这些法律赋予了检察机关依提起公益诉讼的权利。从美国司法部的机构设置为例,除了负责刑事指控和调查的部门以外,还设有反托拉斯局、环境与自然资源局等,其中反托拉斯局由罗斯福总统于1933年设立,任务就是促进与维护美国经济的竞争,比较有名的案件是上世纪八十年代拆分AT&T的案件以及九十年代拆分微软的案件。环境与自然资源局的目标就是综合运用刑事和民事诉讼手段维护公共资源和环境。1989年,美国检察机关起诉埃克森美孚石油公司污染环境案,导致该公司被处罚款35亿美元;1999年,美国电力公司因没有按照美国《洁净空气法》要求安装污染控制设备,导致形成酸雨,被美国检察机关起诉后,最终同意接受46亿美元的巨额罚金。

二、国家公诉+公益诉讼:公诉权再定义

纵观公诉权的发展历程,经历了发动权由民间到官方、行使方式由分散到集中、内涵由窄向宽的过程,这是与社会发展制度相互适应的。从罗马法的古代共和到欧洲领主封建制,再到资产阶级兴起,是一个私人权利不断发酵、私有观念不断启蒙的过程,公权与私权不断分野,权利不断清晰明确,民事诉讼权行使的根据必须与案件具有直接利害关系,其他机关和个人不能涉足,只是将触及国家法律底线的犯罪划归公诉权领域。但是由于工业社会的不断发展演进,尤其是后工业时代、信息化时代的到来,传统的刑事法体系已经不能完全保护公民利益,刑事立法进度无法跟上社会的演化发展速度,企业作为社会组织形态的重要一环对社会经济、生活环境的影响日益加大,有些直接涉及到千百万人的切身利益,这些行为如果不及时加以规制其所带来的危害已经一点也不低于犯罪的危害。而且由于涉及面过宽,受害方很难形成集中统一的力量,而面对的大型企业都是有组织、有实力的庞然大物,个人提起公益诉讼犹如蚍蜉撼树,即使公益组织也缺少必要的法律手段和强大力量。比如,2015年,大连市环保志愿者协会诉中石油 “7•16 ”事故污染环境案,从海洋与渔业部门调取相关数据就存在一定的困难。同年,中国生物多样性保护与绿色发展基金会起诉“腾格里沙漠污染”环境公益诉讼案,又碰到立案难。一方面是民间公益诉讼难,另一方面是行政执法不给力。在环境保护等民生领域虽然存在多重行政机关监管,但是由于垄断性企业实力过于强大,而且国企与行政部门之间监管体系、利益纠葛盘根错节,环境污染的背后其实是理不顺的行政监管乱麻,不解决监管体制问题不可能解决根本的民生问题。面对这种种困局,以打击犯罪、维护国家利益为使命的检察机关,在今天不断加速变化,经济社会风险随时可能上升为刑事风险的现代社会,面对风险日益多元化、系统化、复杂化,行政部门分而治之力不从心的现实,检察机关不能再眼睁睁等待结果继续恶化,应该有所作为。检察机关在作为国家正义的捍卫者、指控各类犯罪行为的同时,也应该担起公众利益的“保护伞”的角色,应当重新定义公诉权的含义,将公益诉讼注入其中。将保障国家利益或保障公共利益统一起来,打击日益泛滥的雾霾问题既是在维护公共利益也是在维护国家利益。在公众、社会、国家利益不断交织、重叠的今天,不应该固守传统的指控思维,应该综合运用刑事、民事手段规制各种社会不良现象,督促行政机关依法履行公务,促进企业和个人健康参与经济社会生活,改善国家的治理体系,促进国家经济社会运作模式的优化升级,最终仍然是维护人民群众的根本利益。

三、公诉权行使公益诉讼的优势

在美国司法部无论是反托拉斯局还是环境与自然资源局都是综合运用刑事、民事手段维护国家法治,但是目前我国公益诉讼权只能由民事行政检察部门来行使,不利于检察资源的整合,有必要发挥专业化的优势,使流程业务分工型的检察职权配置模式向工作内容领域集中型的配置模式转变。比如,现在未成年检察部门就是兼具捕诉监防民行一体化,很多专业化办案机构也开始实行捕诉监防职能整合,这有利于检察职能形成整体合力。而事实上,无论是从全国人大常委会的授权看,还是最高人民法院的实施办法看,都没有限定公益诉讼职能行使的具体部门,不存在外部的法律障碍,目前的障碍主要是最高人民检察院下发的实施办法,明确限定由民事行政检察部门行使公益诉讼权。但是如果在特定领域成立专业化办案机构,整合公诉与民事行政检察职能的话,就可以解决这个问题。事实上,将公诉职能与公益诉讼职能整合行使有三个方面的好处:

一是以传统优势拉动新型职能。公诉是检察的根和魂,是检察安身立命的根本,也是检察机关的看家本领,无论从引导侦查、审查证据、出庭指控,还是开展侦查监督和审判监督都积累了长期的经验,出庭是公诉人的家常便饭,其中的诉讼技巧早已融入血液之中,从诉讼经验和技巧上来讲对公益诉讼也是相通的。而且刑事案件中很多涉及到行政机关的不作为问题,以及企业的违法问题,这些都是公益诉讼的线索,有些就直接可以提起刑事附带民事公益诉讼,有些原来是通过检察建议提出的,但是现在也可以单独提出行政或民事诉讼,这些公益诉讼由公诉人提出最为合适。首先,公诉人对案情最为了解,已经审查了全部卷宗材料,换人再审浪费时间精力,而且失去了公诉人亲自提讯、亲自核实关键证据、亲自出庭指控犯罪了解庭审情况的亲历性,而且也浪费了提出公益诉讼的最佳时机,并使得公诉人失去积极性;其次,公益诉讼的被告方一般都是具有较强实力的企业、组织,往往拥有强大的财力和社会关系资源,必然会高薪聘请律师应诉,因此需要更加娴熟的出庭技巧,这时如果由成熟老练的公诉人来担纲,显然胜算更大。

二是优化检察职能,在特定领域发挥拳头优势。专业化和一体化是检察工作发展的两个方向,其结合点就是在专业领域深耕检察职能。比如环境污染领域,无论是刑事案件还是民事案件,都要对环境领域的相关背景知识进行了解,这些背景知识非常庞杂,全面掌握并非一朝一夕,而且这样的人才也非常稀缺,不可能在分散到公诉、民行、批捕等多个部门,这将浪费本来就非常宝贵的专业人才资源。这些人才和知识,应该集中在一个部门集中发挥专业化优势,在环境资源这个领域综合适用刑事、民事,甚至行政诉讼手段,集中兵力发挥检察效能。目前,美国司法部环境与自然资源局就是采用这种模式。国家军事体制从军区转变为战区也是一样的道理,就是要以战斗力为标准来配置检察资源。在环境保护领域集中发力,才能发挥充分的作用。同时,职能整合还有利于职能之间的相互配合,刑事和民事线索可以相互流转,自行补充侦查职权和公益诉讼证据调取权相互补充,与侦查机关的合作将更加紧密,在打击犯罪和公益诉讼两个方面加强检警合作,在公益诉讼调查中发现职务犯罪线索的还可以及时向职务犯罪侦查机关移转,将督促行政履职与打击腐败结合起来。

三是有利于检力资源下沉,扎实提高检察公信力。目前,很多地区开展的专业化办案机构的领域主要集中在金融、经济、高科技、知识产权这些高端领域,这些领域也往往集中于城市中心区,但是像工业城市、远郊区县等大部分地区并不存在这些高端领域,相反的是环境污染、国土资源保护的压力这里却很大,能否在考虑在关注高端行业的同时,也关注一下这些低端行业,在这些民生领域问题击中的城市或地区建立专门化的检察机构,综合行使打击环境污染的刑事检察职能和民事行政检察职能,将检力下沉。下沉不仅指的是向基层下沉,也指的是向基础领域、基本问题、基层重心下沉,关注那些老百姓正在关心的问题,才能充分体现人民检察院的人民性,这样才能切实提高检察公信力。

四、公益诉讼是时代的召唤

   公益诉讼并不是检察机关的一厢情愿,而是时代的召唤,老百姓的召唤,检察机关应当成为公共利益的代言人。近日幼儿园中的虐童案件让人揪心,联想到前些年校园的毒跑道事件,除了面对受伤的孩子,我们还要面对家长同样无助的眼神。取证困难,救济程序繁琐,政府部门的不作为交织期间。

除了指控犯罪,检察机关还能做些什么?这是摆在改革时代检察机关面临的重大课题。事实上,除了孩子,在关系国计民生的诸多领域,公民个人维权能力都显得十分微弱,包括魏则西事件、起诉铁道部,以及经济领域中小企业面临的不公平竞争环境等问题,都需要有一个公共力量站出来,来维护这些不特定的公共利益。所谓的国家利益都是由这些公共利益构成的。

就像今天的虐童案件牵动了多少人心,怎是一个刑事责任所能解决。我们需要的是一个系统性的答案。今年七月,公益诉讼正式纳入民事诉讼法和行政诉讼法已经开了一个好头,但是从目前的实践看,将公益诉讼的领域仅限定在“生态环境和资源保护、食品药品安全领域”这两个领域还远远不能满足公共利益保护的真实需求。建议立法机关能够在更广泛的领域授予检察机关公共利益起诉权。

就比如近期幼儿园虐童案件,在儿童家长举证能力受限的情况下,是否允许检察机关在指控相关人员刑事责任的同时,调取相关证据,对幼儿园提起民事公益诉讼?包括毒跑道问题,在家长无力对抗学校的情况下,是否允许检察机关代表其公共利益?这些领域是否算“生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益”?但是这些利益是否属于公共利益?

让我们回到检察制度的原初,回到法国大革命之后的拿破仑民事诉讼法典。在1806年的《拿破仑法典》中就赋予检察机关民事诉权的方式,在公共秩序和公共利益遭受侵害之虞,通过提起民事诉讼的方式,对其予以保护。检察机关应当成为公共利益的代言人。这就是检察制度建立的初衷。原来是国王的代理人,现在公众的代理人,这是Procurator拉丁语的本意。

仅仅代表国家利益提出公诉已经不能满足日益增长的法治诉求,也无法保护公民个人在大型企业面前、小微企业在垄断企业面前的基本利益。这些利益是随着巨型企业影响力日益庞大带来的,包括能源企业、食品药品公司、大型银行以及互联网巨头,他们影响力渗透到社会的方方面面,可以说在改变我们的生活本身。我们获得了很多便利,但如果他们的运转出了问题,他们为追逐企业利益不惜牺牲公共利益,他们利用自己的垄断优势破坏竞争规则,那么普通公众将无力抗衡。他们是弱势的大多数。庞杂的监管部门之间,以及他们与企业之间又有着复杂的利益纠葛。有的仅仅就是为了维护眼前的政绩而不愿意,而不愿意彻底解决。这些重要而不紧急的事情积累下来就是成为不易清理的历史旧账,剪不断理还乱。这一切都需要一个强有力的司法机关介入其中,成为公共利益顽疾的清道夫。在美国如此,在欧洲也如此。如果没有当年美国司法部起诉拆分AT&T,就没有今天互联网技术的繁荣,事实上美国司法部除了比较知名的反垄断局之外,还有专门保护公民教育权利的部门。

那么,我们现在能做哪些事?对民事诉讼法:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为…”和行政诉讼法:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为…”的两个“等”字做文章,结合公共利益保护的强烈诉求进行扩张解释或理解。一方面,两高可以进行扩张性司法解释,进而推动立法完善。另一方面,在没有司法解释之前,地方检察机关可以进行符合立法本意的扩张性理解。在民众最为关切的领域,比如对承担公共教育类的企业及其监管部门提出公益诉讼。

你关注的,才是我们最应该做的事情。从公众利益需求出发,才是最大限度保护国家利益和人民群众的根本利益,才是检察机关在新时代发展的方向。只有硬梆梆的诉权才是法律监督最为坚挺的核心,只有使法治破坏者感受到检察机关强大的力量,我们的法治才会有尊严。因此,就让检察机关成为公共利益的代言人吧。

五、通过公益诉讼可以整合社会治理资源

公益诉讼是一面整合社会治理资源的大旗,检察机关应该扛起来,这样社会正能量才会“揭竿而起”,产生聚合效应。很多人担心公益诉讼案件难办,证据不好调取,事实上只要检察机关振臂一呼,很多证据都会主动交上门来,污染企业已经成为众矢之的,惩治这些不法企业可谓民心所向,就像老百姓会用小推车推出一个淮海战役一样,也同样可以再退出一个雾霾战役。比如,检察机关可以设立一个专门收集公益诉讼证据的网站,移动端也可以做个APP,允许公众在这个网站上传有关公益诉讼证据的照片、视频或者文字资料,可以留言提供线索并留下联系方式,可以设计相关算法用于初步分拣诉讼资料,公益诉讼组织可以帮助整理分拣部分证据资料,形成一定线索之后,检察机关可以安排专人进行评估,并可以邀请公益诉讼律师和公益组织参与评估,并制定一定的分级标准,按照优先顺序进行处理。这将成为海量的公益诉讼线索资源。在这个公益诉讼信息平台上还可以增加交互功能,即时解答各种相关问题,可以吸纳公益诉讼组织和社会各界人士自愿参与解答,每一个参加者也可以自愿转变为回答者,共同为公益诉讼大业集思广益,并自愿参与到各种公益诉讼案件的证据调取过程中,检察机关对此可以进行适当组织安排,从而发挥社会治理资源的整合效应,并引导公众对社会问题正面表达和依法救济。可以根据情况,将相关公益诉讼线索移送有关政府部门督促其履行职责、督促相关企业及时进行整改,有些也可以先行交由适格的公益诉讼组织提出公益诉讼,必要的时候检察机关可以出庭支持起诉。对于重要的公益诉讼案件检察机关可以自行起诉,对于影响特别重大的案件检察机关可以形成专案办理模式,并吸收社会热心专业人士共同参与相关工作,形成以检察为核心、以信息化平台为纽带、多方参与有序组织的公益诉讼多层次组织格局。通过吸收整合社会公益资源,检察机关不再是孤军奋战,更不再成为涉法上访的目标和吐槽对象,反而成为普通公众争相寻求帮助的公益保护神,使检察机关与人民群众真正做到荣辱与共、休戚相关,不再是聚众闹访,而是有序的提供海量证据线索,并通过公益组织或者个人名义积极参与检察机关公益诉讼的整体行动之中,为公益诉讼免费宣传,就像口碑营销一样,通过口口相传、朋友圈转发提高检察机关的公信力,这是才是实实在在的公信力和好口碑。因为民众深知检察机关是在为大家办事,就会像维护自己朋友、家人的声誉一样来维护检察机关的声誉,即使有些案件败诉,也可以得到理解,因为这件事情本来就不容易,这才叫信任,这份信任就是我们梦寐以求的司法公信力。

展望未来,我们应该保持开放的心态。面对日新月异的风险型社会,公益诉讼应当成为检察机关参与社会治理结构的重要渠道,成为整合社会公益资源的中枢力量。公益诉讼应当成为检察机关新的战略增长点,与国家公诉职能有机结合,成为检察制度的双轮引擎,有效发挥疏解社会矛盾,优化社会治理结构,维护人民群众根本利益,普及法治精神的作用,从而切实提高检察公信力。检察机关应当勇于向雾霾开炮,这是新时代检察官无法逃避的历史使命。为了人民的利益,检察需要再出发。

如有事情需要联系我们,请发送邮件到:lianxi@wmqn.net